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人民银行参与单用途预付卡监管的必要性及对策建议

来源:《金卡生活》      作者:关崇明      2017-6-27 9:47:23

  作者系人民银行桂林市中心支行副行长关崇明

  6月14日,携程遭《携程预付卡违规经营》一文实名举报,举报称携程曾公开声明“携程礼品卡属于单用途卡,在商务部备案”,但实际情况是携程的预付卡可以跨企业使用——用于购买不同法人不同品牌的酒店提供的住宿服务,无行业限制;可以用于购买机票等单用途预付卡不允许使用的服务。因此,举报文称,携程预付卡不符合《单用途商业预付卡管理办法(试行)》的规定,涉嫌以单用途预付卡之名,行多用途预付卡之实。目前,除多用途预付卡设置了发卡门槛并由人民银行监管外,大量的单用途预付卡处于“无备案、无存管、无监管”的“三无状态”,本次事件将预付卡监管推到了众人之前,单用途预付卡的监管之路将何去何从,有待商榷。

  ——编者按

  2011年国务院办公厅印发的《关于规范商业预付卡管理的意见》(国办发〔2011〕25号)明确要求商务部门单独监管单用途预付卡。近年来,我国单用途预付卡消费飞速发展,2015年消费规模已达8000亿元。但从近几年的市场发展和监管实践来看,由于商务部门不掌握发卡企业的基础账户信息,难以单独对单用途预付卡进行监管,预付资金账户及资金流信息无法共享,导致监管效果不佳,单用途预付卡市场乱象丛生。国家工商总局数据和相关报告显示,全国预付卡消费投诉近5年来年均增长35.7%,2015年全国预付卡消费投诉达2.93万件。人民银行作为国家中央银行,承担支付清算的组织监管,同时作为国务院征信和反洗钱管理部门,应当参与单用途预付卡的监管。

  单用途预付卡监管存在的问题

  大量发卡行为未纳入监管。2012年商务部颁布的《单用途商业预付卡管理办法(试行)》(以下简称《办法》)第二条规定,商务部对从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的三大类企业发行的预付卡进行监管。而目前单用途预付卡已经广泛应用于各种民生行业,如共享单车、教育培训、美发美容、健身等,这些行业恰恰是当前单用途预付卡发行的集中领域,然而这些行业均未受到监管。

  预付资金监管不到位。《办法》第二十六条规定,规模发卡企业、集团发卡企业和品牌发卡企业实行资金存管制度。其存管资金比例分别不低于上一季度预收资金余额的20%、30%、40%。企业应有专门的存管资金银行账户,当企业超额调用存管资金时,银行应拒绝并按照备案机关的要求提供发卡企业资金存缴情况。《办法》第二十四条还要求,预收资金只能用于发卡企业主营业务,不得用于不动产、股权、证券等投资及借贷。目前,单用途预付卡纠纷事件多与预付资金有关,在各类新闻报道中消费者普遍反映预付资金无故减少、商家卷款“跑路”等问题。究其原因,商务部门不是银行账户、资金结算的主管部门,与商业银行之间未建立信息共享机制,在缺少具体有效的监管对象、监管依据的情况下,其监管效果大打折扣,从而容易导致非法集资、洗钱等违法犯罪行为的发生。

  信用监管缺失。我国对发卡方的信用考核制度建立滞后,使得不良商家失信成本很低,加之发卡方与消费者之间天然存在的信息不对称,例如消费者在发卡方履行义务之前通常无法细致了解其经营资质、服务质量和运行状况等,这在一定程度上增加了消费者利益受到侵害的可能性。如2016年某市山水汇温泉酒店推出了一系列高额充值赠送活动,充值2000元得4000元,不少消费者在未深入了解该酒店的情况下充值大量金额,结果该酒店负责人于2017年2月“跑路”,导致消费者利益严重受损。

  存在洗钱风险。商务部门不是反洗钱主管部门,加之单用途预付卡存在获取简单、匿名使用及相对大额资金能通过综合预付账户资金池流通等特点,容易使单用途预付卡暴露于洗钱犯罪之下。一是单用途预付卡极易获取,且种类繁多,犯罪分子可在不被调查收入来源的情况下一次性用大量现金购买,并在不同个体间转售,甚至转移到境外;二是部分发卡方在其他渠道获得了非法资金,通过“自发自购”的方式发行预付卡,达到粉饰收入来源的目的;三是不法分子利用预付卡非现金支付的特点,通过赠送预付卡的方式,实现行贿目的。

  人民银行参与单用途预付卡监管的必要性

  人民银行是银行结算账户的主管部门,具有资金监管优势。2003年颁布实施的《人民币银行结算账户管理办法》第十条规定,人民银行是银行结算账户的监管部门。在当前的商业结算体系中,不论何种类型、规模的单用途预付卡发行主体均需要通过银行结算账户开展业务。人民银行通过对账户开立环节的严格把控,以及对预付资金流动的实时监控,可以有效解决商户备案情况不良、发卡行为未纳入监管、预付资金监管不到位等问题,而且能够大幅度降低监管成本,达到事半功倍的效果。

  避免金融基础设施割裂,确保金融数据真实有效。预付卡领域由人民银行和商务部门分业监管导致金融基础设施割裂,金融交易数据真实性下降。本质上来说,单用途预付卡具有支付、信用、融资等功能,与多用途预付卡一样,是非现金支付工具,人民银行作为国家支付清算监管当局,应负责单用途预付卡资金账户开立及资金清算管理,保证预付资金清算数据纳入到金融基础数据当中。

  人民银行能够建立高效可行的信用监管制度。2013年国务院颁布实施的《征信管理条例》明确规定,人民银行是征信业监督管理部门,依法履行对征信业和金融信用基础数据库运行机构的监督管理职责。当前,人民银行建立的征信系统越来越成熟完善,受到社会各方的高度肯定,极大地推动了信用评级等制度的建设和完善。在单用途预付卡消费中,存在发卡方失信成本低、交易双方信息不对称等情况,人民银行应加强信用监管,如借鉴全国法院失信被执行人黑名单模式,以黑名单方式披露不诚信主体,并严格限定其市场准入条件,提升违约的社会成本。

  人民银行是反洗钱主管部门,能有效弥补单用途预付卡反洗钱监管的空白。人民银行作为国务院反洗钱行政主管部门,负责组织、协调全国反洗钱工作,负责反洗钱的资金监测,监督、检查金融机构履行反洗钱义务的情况,在职责范围内调查可疑交易活动等。因此,由人民银行监管单用途预付卡账户开立及资金流动,符合现实监管需求,能够充分发挥人民银行的反洗钱监管职能,有效预防单用途预付卡交易中的洗钱犯罪行为。

  对策建议

  完善有关法律法规。通过立法明确人民银行参与单用途预付卡的监管,确立人民银行对预付卡账户开立、资金清算、信用监管、反洗钱监管等监管职能。人民银行应建立和完善单用途预付卡资金存管制度,组织商业银行作为第三方存管机构,对发卡方的预付资金账户开立及资金流向进行实时监管,并提供安全、便捷的支付结算服务。

  建立由商务部门、人民银行各司其职的监管机制。单用途预付卡的监管环节较多,监管难度较大,应建立由商务部门、人民银行各司其职的监管机制。商务部门与人民银行应实现信息共享,根据自身优势各有侧重地开展监管工作。商务部门应把好单用途预付卡发行准入第一关,受理预付卡发行申请及报备事项,并根据人民银行提供的账户、资金流、征信及其他有关信息,核定发行人的风险等级,从而确定其发卡资格、发行额度、发卡数量等;人民银行应根据商务部门提供的审核信息,组织商业银行为合格发卡人开立预付资金存管账户,并严格管理预付资金流动情况。

  人民银行应完善单用途预付卡监管内部协作机制。人民银行支付结算、征信管理、反洗钱、金融消费权益保护等部门应参与单用途预付卡监管,明确分工,落实责任。支付结算部门作为单用途预付卡监管的牵头部门,负责单用途预付卡账户开立和资金结算等管理;其他部门协同配合,处理好征信、反洗钱、消保投诉受理等工作,实现单用途和多用途预付卡集中统一监管,定期研判市场发展现状及存在的问题,分析成因,持续动态监管。

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